La pandemia, la guerra en Europa, la aceleración de la transición energética y la digitalización reconfiguraron el consenso global. Las grandes potencias abandonaron la ingenuidad liberal y volvieron a políticas industriales activas, combinando subsidios, regulación tecnológica, compras públicas y estrategias de seguridad de suministros. A partir de lo aprendido con China, en la nueva configuración geopolítica internacional los países del norte global avanzan hacia cadenas de valor más cortas, confiables y con control soberano sobre eslabones críticos.

La noción de una política industrial activa, tradicionalmente ausente o incluso rechazada en el discurso de las grandes potencias internacionales, vuelve a cobrar relevancia en el debate contemporáneo sobre desarrollo. Instituciones como el Fondo Monetario Internacional, que históricamente se oponían a la intervención estatal en la estructura productiva, han comenzado a elaborar análisis y documentos sobre instrumentos de política industrial, evidenciando una revisión de sus posturas anteriores. Por su parte, la UNCTAD, en su esfuerzo por legitimar estrategias de industrialización en los países en desarrollo, avanza en la formulación del concepto de policy space como fundamento para ampliar la autonomía estatal en la adopción de medidas orientadas al desarrollo.

En este contexto, el trípode macroeconómico que sustentó la globalización neoliberal muestra señales de flexibilización, abriendo espacios en diversas partes del mundo para la implementación de políticas macroeconómicas y sectoriales más alineadas con los objetivos de transformación productiva y crecimiento inclusivo.

Para los países sudamericanos, avanzar en una política industrial orientada al desarrollo implica no solamente aumentar el valor agregado de su producción, sino también expandir de manera sostenida la inversión en ciencia, tecnología e innovación, elementos indispensables para impulsar transformaciones productivas de largo plazo. Este esfuerzo requiere, además, fortalecer capacidades estatales, consolidar sistemas nacionales de innovación, promover la formación de recursos humanos altamente calificados y desarrollar cadenas regionales de valor que reduzcan la dependencia externa en sectores estratégicos.

En este sentido, el objetivo último de una política industrial renovada debe ser mejorar de forma significativa la calidad de vida de las poblaciones, garantizando empleos de mejor calidad, ampliando el acceso a servicios esenciales y promoviendo un desarrollo económico más inclusivo y sostenible. El momento histórico actual, marcado por una inflexión en el paradigma neoliberal y por una creciente aceptación internacional de políticas industriales activas, constituye para los pueblos sudamericanos una auténtica ventana de oportunidad.

Aprovechar este escenario implica reconocer que el retraso tecnológico y la especialización en productos primarios son el resultado de decisiones políticas y de la ausencia de coordinación regional en momentos clave. No obstante, si la región no avanza con una agenda compartida, articulada y ambiciosa, corre un riesgo considerable: permanecer atrapada en un patrón primario-exportador que la obliga a vender barato sus recursos naturales mientras compra a precios elevados bienes manufacturados y tecnologías que podría producir de manera conjunta.

La superación de este modelo depende, por tanto, de la capacidad de los Estados sudamericanos para actuar colectivamente, diseñar estrategias de desarrollo de largo plazo y aprovechar al máximo las nuevas condiciones del sistema internacional.

En la década de los noventa, el denominado regionalismo abierto se consolidó como el paradigma dominante de integración en América del Sur. Este modelo, concebido como una combinación entre la reducción de tarifas entre países vecinos —a partir de preferencias regionales— y la apertura unilateral hacia el resto del mundo, buscaba disminuir barreras comerciales sin generar discriminaciones significativas contra terceros. Sin embargo, pese a haber ampliado el comercio exterior en términos agregados, dicho enfoque no logró densificar las cadenas intrabloque ni generar procesos duraderos de aprendizaje colectivo, elementos fundamentales para la construcción de capacidades tecnológicas y productivas propias.

Por el contrario, la región experimentó un proceso de profundización de su inserción primario-exportadora, acompañado de un debilitamiento relativo de su capacidad de negociar como bloque en los foros multilaterales. Desde el punto de vista de la acción estatal, el avance en las negociaciones del Arancel Exterior Común, orientado prioritariamente a facilitar la inserción de los países sudamericanos en las cadenas globales de valor, terminó por reforzar la lógica de apertura exógena, debilitando aún más el comercio intrarregional y limitando la construcción de un mercado ampliado capaz de sustentar políticas industriales conjuntas.

El resultado de estas dinámicas históricas es evidente: hoy, América del Sur constituye la región del mundo con menor participación relativa de su propio espacio geográfico en sus importaciones totales, representando apenas el 2,6%. Esta cifra cae al 1,5% si se excluye a Brasil, mientras otras regiones muestran niveles significativamente más altos —como Europa (34,7%), Asia (38,4%, o 27,7% sin China) y América del Norte (18,8%, o 4,9% sin Estados Unidos).

A comienzos del siglo XXI emergió en América del Sur un renovado impulso político en favor de la integración regional, sustentado en la convergencia de gobiernos progresistas que promovieron iniciativas como la UNASUR, el ALBA y otros mecanismos orientados a fortalecer la concertación política y ampliar la capacidad de acción conjunta de la región. Aunque estos esfuerzos contribuyeron a reforzar una percepción de identidad común y a la construcción de una gobernanza compartida, no lograron consolidar procesos profundos y sostenidos de integración productiva capaces de modificar la inserción internacional primario-exportadora de la región.

La ausencia de políticas industriales coordinadas, la limitada articulación entre sistemas nacionales de innovación y la falta de instrumentos financieros robustos para proyectos conjuntos dificultaron la transición hacia un modelo de desarrollo basado en cadenas regionales de valor. Además, el avance de gobiernos de derecha en varios países sudamericanos —especialmente a partir de mediados de la década de 2010— y la decisión deliberada de Brasil de abandonar la prioridad estratégica de la región resultaron en un marcado retroceso institucional. Muchas de las iniciativas creadas perdieron vigor, fueron vaciadas o directamente desmontadas, interrumpiendo la construcción gradual de mecanismos de gobernanza regional.

Así, el ciclo de integración de principios del siglo XXI logró avances significativos en términos simbólicos y políticos, pero resultó insuficiente para generar transformaciones estructurales duraderas en el tejido productivo sudamericano.

Las promesas de la globalización —basadas en la suposición de que la liberalización comercial conduciría automáticamente al desarrollo, al upgrading tecnológico, a la diversificación productiva y a la mejora de la calidad de vida de las personas— no se han cumplido. Además, en el actual contexto geopolítico marcado por la ascensión de China como potencia tecnológica, comercial y militar, y por la creciente disputa internacional por cadenas de valor más cortas, seguras y geolocalizadas, la idea de región adquiere una centralidad estratégica inédita.

Ganan fuerza un conjunto de estrategias económicas con mirada regional: el reshoring, orientado a traer de vuelta al país de origen segmentos industriales considerados críticos; el nearshoring, que busca relocalizar procesos productivos en países geográficamente próximos para aumentar la seguridad y resiliencia de la cadena de suministros; y el friendshoring, que redefine la geografía industrial con base en afinidades políticas, estabilidad institucional y alianzas geoestratégicas.

Estas transformaciones, intensificadas por la rivalidad sino-estadounidense, apuntan a una reorganización global en la que los bloques regionales, más que los mercados globales difusos, se convierten en la escala decisiva para la integración industrial, la seguridad económica y la innovación tecnológica.

En paralelo, la literatura sobre desarrollo productivo revisita marcos teóricos históricos, como el paradigma de los flying geese propuesto por Kaname Akamatsu en la década de 1930. Este modelo interpretaba la industrialización asiática como un proceso secuencial en forma de “V”, en el cual los países menos avanzados seguían los pasos del líder regional —originalmente Japón—, adoptando aquellas industrias que este ya había superado.

En la era de la desglobalización y del ascenso chino, diversos autores hablan de un flying geese 2.0, en el que China ocupa la posición de liderazgo, externalizando sectores maduros y empujando a otras economías asiáticas hacia nuevos saltos de industrialización. Este movimiento demuestra que, en un mundo de cadenas de suministro fragmentadas y de disputas tecnológicas intensificadas, el desarrollo ocurre crecientemente por medio de estrategias regionales coordinadas, y no por vía de una apertura comercial indiscriminada.

Para América del Sur, esto implica reconocer que, sin una integración productiva profunda —basada en estándares comunes, proyectos conjuntos, plataformas compartidas de I+D y planificación industrial regional—, la región corre el riesgo de quedar marginada de las nuevas geoeconomías que se están configurando.

Así, el momento actual no solo revaloriza la escala regional, sino que resalta que la integración productiva es una condición necesaria para que América del Sur participe de manera soberana y estratégica en el nuevo orden económico internacional.

Desindustrialización precoz y fragmentación política generan vulnerabilidad

Sudamérica exhibe síntomas persistentes de desindustrialización precoz: caída del peso manufacturero sin haber alcanzado altos ingresos ni una economía de servicios basada en conocimiento, pérdida de complejidad, productividad estancada y reprimarización. La consecuencia es directa sobre la vida cotidiana: empleo formal insuficiente, salarios presionados a la baja, precios de bienes esenciales dependientes de importaciones y ciclos externos volátiles.

Esta trayectoria se agravó por la desintegración regional de los últimos años, que redujo la escala y el poder de negociación, dejando a cada país lidiando de manera aislada con potencias y conglomerados globales. Es un juego profundamente asimétrico.

La buena noticia es que la región no parte de cero. Existen capacidades tecnológicas y productivas dispersas —en salud, metalmecánica, química fina, energías renovables y electrónica de potencia—, bancos de desarrollo con capacidad de financiamiento y una masa crítica de centros de investigación. Lo que falta es una arquitectura política y operativa que conecte todo ese potencial en proyectos concretos.

Las políticas explícitas de desarrollo productivo no corrigen solamente fallas de mercado; también crean mercados con propósito público cuando el interés social —salud, energía limpia, movilidad, digitalización inclusiva— exige inversiones de alto riesgo y horizontes largos.

La experiencia metodológica de la Nova Indústria Brasil (NIB) resulta ilustrativa: misiones que vinculan industria con bienestar (salud, movilidad urbana sostenible, transformación digital, bioeconomía y descarbonización, agrosustentabilidad y soberanía tecnológica), acompañadas por mecanismos de gobernanza participativa y métricas de resultado. Se trata de un diseño replicable regionalmente, porque organiza carteras transversales —regulación, financiamiento, compras públicas, investigación y formación— alrededor de metas sociales concretas.

Un enfoque de misiones regionales exige:
(i) objetivos públicos claros;
(ii) instrumentos coordinados —crédito, garantías, estándares, compras conjuntas y clústeres transfronterizos de I+D—;
(iii) contratos con el sector privado con cláusulas de desempeño (empleo calificado, proveedores locales, reducción de emisiones) y revisión anual;
(iv) tableros públicos de indicadores (contenido regional, sustitución de importaciones, plazos de entrega y reducción de costos para los usuarios).

Se trata, en definitiva, de una política industrial democrática, orientada al bienestar y con control social.

El “cómo”: los instrumentos de la integración productiva

En este escenario de transformación geoeconómica, pensar estratégicamente los instrumentos de integración regional y desplegar creatividad institucional para revisarlos a la luz de la nueva realidad política resulta fundamental.

Muchos de los instrumentos concebidos en décadas anteriores necesitan ser actualizados, tanto en sus marcos normativos como en su lógica de funcionamiento, de modo que puedan responder adecuadamente a los desafíos contemporáneos de industrialización, autonomía tecnológica y seguridad económica.

Esto implica, entre otros aspectos, una revisión profunda del papel de los bancos nacionales y regionales de desarrollo, que deben evolucionar hacia modelos de financiamiento orientados por misiones, con capacidad de estructurar fondos conjuntos para temas estratégicos y articular crédito, garantías e instrumentos de innovación con objetivos explícitos de desarrollo productivo regional.

Paralelamente, agendas largamente postergadas —como la promoción de mecanismos de comercio intrarregional sin recurrir al dólar— deben ser reintroducidas con urgencia en la agenda política sudamericana. En este sentido, la modernización del Convenio de Crédito Recíproco de la ALADI, creado en los años setenta, emerge como un instrumento concreto para facilitar compensaciones multilaterales, reducir costos de transacción y disminuir la vulnerabilidad estructural derivada de la dependencia de divisas.

Estos avances son especialmente relevantes en un contexto internacional en el que los países que logran estabilizar sus sistemas de pagos internos fortalecen su capacidad de planificación industrial y reducen la exposición a shocks externos.

Asimismo, la nueva coyuntura internacional exige incorporar instrumentos ampliamente difundidos en las principales economías del mundo, entre ellos los mecanismos de screening de inversiones, orientados a proteger sectores estratégicos sin caer en proteccionismos ineficientes.

La necesidad de tales instrumentos es particularmente evidente en América del Sur, donde los flujos recientes de inversión extranjera directa presentan una composición crecientemente desvinculada de la transformación productiva. En 2023, por ejemplo, el 67,1% de la IED que ingresó a Brasil se destinó al sector de servicios financieros, generando escasos encadenamientos productivos y mínimo impacto tecnológico.

En contraste, Estados Unidos aplica sistemas de revisión de inversiones desde al menos la década de 1950, a través del CFIUS (Committee on Foreign Investment in the United States). Desde la pandemia de COVID-19, el número de países que adoptaron mecanismos de screening o TIDE aumentó en un 85%. Para 2023, un total de 37 países contaban con algún tipo de sistema de TIDE, de los cuales 22 pertenecían al grupo de economías desarrolladas —y ninguno era latinoamericano.

En este contexto, la ausencia de mecanismos similares en América del Sur coloca a la región en una situación de vulnerabilidad regulatoria frente a las nuevas dinámicas globales de competencia estratégica.

Resistencias y superaciones

La puesta en marcha de una agenda de integración productiva e innovación regional requiere reconocer y gestionar de manera explícita los principales riesgos que podrían comprometer su viabilidad.

El primero es la volatilidad macroeconómica, un problema histórico de la región. Avanzar hacia una macroeconomía consistente con los objetivos de desarrollo productivo resulta fundamental para estabilizar ciclos, fortalecer la inversión pública y otorgar previsibilidad a los proyectos estratégicos compartidos. Otro riesgo relevante es la captura regulatoria y la presión de lobbies desalineados con los objetivos públicos. Mitigar este problema exige fortalecer mecanismos de gobernanza colegiada, aumentar la transparencia, mejorar la capacidad de planificación estatal y publicar indicadores de desempeño de forma sistemática.

Además, es indispensable prestar atención a la “primarización verde” y al riesgo de reproducir nuevos patrones de colonialismo tecnológico en torno a los minerales críticos. La transición energética global, lejos de ser automáticamente una oportunidad, puede reforzar la especialización extractiva si no se condicionan las inversiones a procesos de industrialización local, actividades de investigación y desarrollo, transferencia tecnológica y verificación independiente del cumplimiento de compromisos. La región no se beneficiará plenamente de sus recursos si estos continúan saliendo como commodities en lugar de transformarse en productos con contenido tecnológico regional.

Litio en Argentina.

En consecuencia, el debate central no es “integrarse o cerrarse”, sino cómo integrarse para construir poder de negociación y capturar valor. La integración productiva permite anclar a Sudamérica en cadenas con mayor densidad tecnológica, generar empleos de calidad, reducir asimetrías internas y ampliar los márgenes de autonomía frente a Estados Unidos, China o la Unión Europea. Sin integración, la región permanecerá confinada a los extremos: exportar recursos naturales y comprar conocimiento. Con integración, en cambio, Sudamérica puede codiseñar estándares, cogobernar cadenas de valor y cofinanciar innovación orientada al bienestar colectivo.

La región ya cuenta con un método aplicable —misiones, gobernanza participativa, portafolios con indicadores— demostrado en la experiencia de diseño de la NIB. El desafío es llevar ese método a escala regional, aceptando que el camino no requiere unanimidad: basta con coaliciones de países comprometidos con proyectos creíbles, transparentes y capaces de entregar resultados. Cuando la ciudadanía vea medicamentos más accesibles, buses eléctricos silenciosos o energía más barata y limpia, la integración dejará de ser una consigna para convertirse en sentido común.

Sudamérica posee lo que el mundo demanda —minerales críticos, energía limpia, biodiversidad, talento y capacidades industriales—. Lo que falta es un proyecto común que convierta esos activos en industria, la industria en empleo y el empleo en bienestar. Las políticas explícitas de desarrollo productivo, ejecutadas mediante un regionalismo funcional, constituyen el vehículo para lograrlo. No hay misterio: coordinar estándares y compras, financiar con propósito, construir plataformas de I+D compartidas, formar talento y medir resultados.

La pregunta, entonces, no es si a los países “les conviene” integrarse. La pregunta verdaderamente relevante es si pueden permitirse no hacerlo mientras el resto del mundo rearma sus cadenas de valor sobre nuevas bases geopolíticas, tecnológicas y productivas. Integración o irrelevancia: la decisión es política. Y el tiempo, esta vez, sí está corriendo.

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Verena Hitner Barros es una destacada investigadora, politóloga y funcionaria pública brasileña, reconocida por ser la primera mujer en desempeñarse como Secretaria Ejecutiva del Consejo Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI) en Brasil (abril 2023 – agosto 2024), donde fue clave en la construcción de la “Nova Indústria Brasil”. Actualmente es Directora del departamento de gobernanza y indicadores de ciencia y tecnología del MCTI